De eerste rechters hebben zich gebogen over de minimale vereisten van participatie onder de Omgevingswet.
Door Trees van der Schoot
De eerste uitspraken van lagere rechters over participatie onder de Omgevingswet komen aan de orde in TBR 2024/156. In de uitspraken staat dat het doel van participatie niet is om unanieme steun van of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen. Het gaat om bewoners in een vroegtijdig stadium betrekken. Verplichte participatie moet dan ‘enige betekenis’ hebben. Of dat zo is, hangt af van de aard van het project en de impact op de omgeving daarvan. Een informatiebrief met -avond, emailcontact met een gesprek kan voldoende zijn. Beleidsregels participatie zijn niet van toepassing bij een omgevingsvergunning bopa. Als actieve informatieverzameling beter was, maar niet heeft plaatsgevonden, lenen de zienswijze- en bezwaarfase zich voor herstel. In beroep kunnen gronden over participatie, als deze niet verplicht is, niet slagen. Aldus de lagere rechters.
Hier valt wel wat op af te dingen.
Vroegtijdige participatie is een pijler van de door de wetgever gewenste paradigmawisseling, waarbij de samenleving zelf meer verantwoordelijkheid heeft voor de leefomgeving. De doelen van de wet zouden ook de doelen van grondeigenaren en -gebruikers moeten zijn (MvT p. 41). Het is verder belangrijk, omdat de Omgevingswet moet bijdragen aan herstel van vertrouwen van burgers in de overheid (MvT p. 46.) De wetgever vindt participatie dus heel belangrijk, maar stelt het bij vergunningverlening niet verplicht en maakt de aanvrager hiervoor verantwoordelijk. Het is alleen verplicht als de gemeenteraad dat heeft bepaald. Levert participatie onvoldoende informatie op, dan is dat voor het bevoegd gezag extra werk. Participatie heeft dus een duidelijke functie en is – hoewel soms niet verplicht – helemaal niet vrijblijvend bedoeld.
Rijksadviescolleges waarschuwen inmiddels dat gebrek aan vertrouwen van burgers in de overheid leidt tot maatschappelijk onbehagen. Dat bedreigt de democratie en de rechtsstaat. Rechtbanken zijn overbelast en juridische geschillen leiden tot grote vertragingen. Alle aanleiding ook voor rechters om participatie heel serieus te nemen.
Is dan terecht dat in beroep bij onverplichte participatie participatiegronden niet van belang zijn? Dat bij verplichte participatie ‘enige’ betekenis’ en informeren genoeg is?
Mij lijkt dat participatiegronden altijd relevant zijn, al was het omdat de uitkomsten van participatie voor het bevoegd gezag de omvang van de onderzoeksplicht en de belangenafweging mee bepalen (MvT pag. 217). Dat het verplicht is gesteld, zegt niet meer dan dat de gemeenteraad het ook heel belangrijk vindt en dus garandeert dat het gebeurt. 'Enige betekenis' lijkt mij een understatement.
Participatie hoeft niet bij een inpandige verbouwing. Voor de rest is het maatwerk. Het hoeft inderdaad geen unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden op te leveren, maar echte betrokkenheid moet wel het streven zijn.
Informeren is volgens woordenboek Van Dale: het inwinnen of verstrekken van inlichtingen. Participatie is volgens Van Dale: het hebben van aandeel in iets, deelname. En betrekken betekent: bij iets betrokken zijn, er deel van uitmaken en zich er emotioneel mee verbonden voelen. Dat laatste lukt niet met louter geïnformeerd zijn. Je hoeft geen taalkundige te zijn om het verschil te begrijpen. Informeren is zeker geen participeren.
Vroegtijdig is volgens Van Dale: niet laat. Volgens de wetgever is dat: heel vroeg (MvT pag. 217, 226). Zodat de inbreng daardoor echt serieus wordt genomen én doorwerkt in het uiteindelijke plan of besluit. In de praktijk worden mensen laat geïnformeerd. Vaak over een volledig uitgedacht plan, waar de kippen lang op gebroed en allerlei hazen al over gelopen hebben. Betrokkenheid is dan gereduceerd tot aanhoren, je erbij neerleggen of de juridische weg inslaan, met alle emoties van dien. Uit oogpunt van vertrouwen en minder werkbelasting bij rechters werkt dit precies averechts.
Herstel bij zienswijzen of bezwaar compenseert dit niet. Bij participatie gaat het namelijk om positief mee kunnen werken aan een idee of voorgenomen plan. Bij zienswijze, bezwaar en beroep gaat het om negatief reageren op een besluit, waarover bovendien al (realiserings)overeenkomsten zijn gesloten. Meedoen is dan beperkt mogelijk en leidt vooral tot juridische (re)acties.
Vroegtijdig betrekken is volgens de wetgever nodig om ook (nog niet aangevraagde) initiatieven mee te kunnen nemen, alternatieven te wegen en ‘meekoppelkansen’ te benutten. Dit zijn secundaire doelen: bijvoorbeeld woningen bouwen en daarbij biodiversiteits-, gezondheids-, circulariteits-, energie- en klimaatadaptatiedoelen meenemen. De Omgevingswet is immers geen Woningwet of RO-wet meer. Participatie is nodig, omdat de kennis van ambtenaren hierover niet per definitie superieur is (MvT p. 47). Dit alles komt in de zienswijze- en bezwaarfase en bij beroep niet of nauwelijks aan de orde.
De meeste ‘gewone’ mensen snappen het nut van vroegtijdige participatie heel goed. Nu maar hopen dat de hoogste bestuursrechter wel inziet dat echte participatie bijdraagt aan betere procedures en besluiten, minder juridisering en betere relaties, ook zonder draagvlak. En dat informeren alleen echt niet meer genoeg is.
Dit artikel verscheen eerder op Binnenlandsbestuur.nl en is geschreven door Trees van der Schoot. Zij heeft een bureau voor ruimtelijke ordening en duurzaamheid.
Reacties
Aangepast op 20 februari
Wat een mooie bespiegeling op de eerste rechterlijke uitspraken over de toepassing van participatie onder de Omgevingswet, die op 1 januari 2024 in werking trad.
Vroegtijdige participatie is ook van belang als het gaat om cultureel erfgoed in de fysieke leefomgeving, en voor iedereen die zich daar in concrete situaties bij betrokken of mee verbonden voelt.
Ter bevordering van participatie in het kader van de Omgevingswet is onder meer de Denkwijze(r) voor goede participatie (september 2020) ontwikkeld. Hierin worden drie randvoorwaarden genoemd waaraan voor goede participatie in ieder geval moet worden voldaan: 1) Er moet nog ruimte zijn in het proces voor inbreng van participanten, 2) De organisatie moet openstaan voor inbreng, en 3) Participanten moeten in staat zijn om inbreng te leveren. Zie ook: Denkwijze(r) voor goede participatie | Informatiepunt Leefomgeving Kijkend naar deze drie randvoorwaarden is louter informeren als een plan of aanvraag al voorligt voor besluitvorming feitelijk niet als participatie te beschouwen.
Waar het gaat om participatie rondom cultureel erfgoed in de leefomgeving heeft dat ook een basis in internationaal recht. Het verdrag van Faro (2005), dat door Nederland al wel is ondertekend, maar nog moet worden geratificeerd, gaat ervanuit dat "iedereen, individueel of collectief, het recht heeft de voordelen van het cultureel erfgoed te ondervinden en bij te dragen aan de verrijking ervan". Dat recht moet in de praktijk ook kunnen worden uitgeoefend, en dan hebben we het dus ook over de mogelijkheid om te kunnen participeren in plan- en besluitvorming met betrekking tot erfgoed in de leefomgeving.
Het verdrag van Granada, ofwel de Overeenkomst inzake het behoud van het architectonische erfgoed van Europa (1985), schrijft voor dat de overheid bij het vaststellen, het beschermen, het restaureren, het onderhouden en het beheren van, alsmede het aandacht vragen voor het architectonische erfgoed, in de verschillende stadia van besluitvorming zorgt voor passende structuren voor informatie, overleg en samenwerking tussen de centrale overheid, de regionale en de lokale overheden, culturele instellingen en verenigingen en het publiek. In het kader van de Omgevingswet krijgt dit kunnen participeren bij de vaststelling van bijvoorbeeld een omgevingsvisie of omgevingsplan vorm door de toepassing van de zogeheten uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV). Dit geldt ook voor sommige omgevingsvergunningen waarop die UOV van toepassing is, zoals voor een rijksmonumentenactiviteit van ingrijpende aard. Formele participatie in de vorm van inspraak is hier in ieder geval geregeld doordat zienswijzen kunnen worden ingediend op het ontwerpbesluit, die door het bestuursorgaan dat het besluit neemt meegenomen kunnen worden in de afweging.
De Omgevingswet gaat ervanuit dat het de verantwoordelijkheid is van de initiatiefnemer om een adequate vorm te kiezen waarin participatie bij de voorbereiding van een aanvraag voor een omgevingsvergunning plaatsvindt. Uitgangspunt daarbij is dat participatie maatwerk is, en derhalve vormvrij. De Omgevingsregeling bevat in dat kader in artikel 7.4 wel een aanvraagvereiste voor participatie. Deze houdt in dat bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt aangegeven of en hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, en wat de resultaten daarvan zijn. Het is daarna aan het bevoegd gezag om te bepalen of het over voldoende gegevens beschikt om een zorgvuldig besluit te nemen. Bij de voorbereiding van elk besluit moet immers informatie worden verzameld over de feiten en de af te wegen belangen. Bijvoorbeeld bij een omgevingsplanactiviteit met betrekking tot een gemeentelijk monument of een beschermd stads- of dorpsgezicht - waarvoor de reguliere of korte voorbereidingsprocedure procedure geldt - moet het bevoegd gezag ook de belangen van (lokale) erfgoedorganisaties of historische verenigingen kennen en uit de aanvraag kunnen opmaken of deze al zijn betrokken. Desgewenst kan het bevoegd gezag bepalen of een aanvullende vorm van "horen" van betrokkenen wenselijk is. Het bevoegd gezag zal hierbij afwegen of de aanvrager al contact heeft gehad met belanghebbenden, de gevolgen van de activiteit, de verwachting in hoeverre belanghebbenden hiertegen bedenkingen zullen hebben en de afwegingsruimte die het bevoegd gezag heeft bij de te nemen beslissing op de aanvraag.
Met Trees van der Schoot ben ik nieuwsgierig naar de uitspraken van hogere rechters over goede participatie in het kader van de Omgevingswet.